市场化机制下旅游景区建设思路之变

　　改革开放以来，中国旅游业走过了探索发展的三十五年历程，旅游业因扩大内需成为经济建设的重要力量，因互通有无成为政治建设的重要基础，因文明传承成为文化建设的重要载体，因以人为本成为社会建设的重要内容，因环境友好成为生态文明的重要方面。在“五位一体”总体布局中，旅游业与其他行业的融合日益普遍，发展带动效应更加明显，国内旅游景区建设未来得到的推进纵深也更为有力。继《国务院关于加快发展旅游业的意见》、《国民旅游休闲纲要》和《旅游法》实施以来，《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）的发布，对旅游业改革发展又做出了重大部署，它们在增强旅游发展动力、拓展旅游发展空间、激发市场主体活力等方面，为旅游景区建设创造了清晰和良好的政策环境。

　　近年来，统一开放、竞争有序的市场体系建设，奠定了市场在资源配置中起决定性作用的基础，在深化经济体制改革的新形势下，我国旅游景区的建设发生了显著变化：消费市场越来越认可旅游景区的品质内涵与度假价值，资本市场越来越接受景区业态的创新完善与融合发展，地方政府越来越重视旅游景区建设带来的经济效益与社会效益，大资本越来越关注旅游景区将投资和运营分开的公司治理与收益模式，企业行为越来越平衡旅游景区开发中的传统保护与文化利用。根据本人长期以来的跟踪研究与实务经验，开发企业进行旅游景区建设亟需从“外围工程”和“内围工程”两方面的关系着眼，解决师出有名和依法合规，兼顾建设周期与投融资安排，注重因地制宜与量体裁衣，均衡处理内控建设和规范创新，适时利用杠杆工具与资本运作，努力达到当期效果与可持续发展。

一、外围工程关系

　　市场化机制下，景区开发企业需要处理的外围工程关系可谓泰山压顶、繁冗复杂又千丝万缕，面临的政府协调、规划统筹、行政审批、村镇利益、征地安置、政策引导、外部融资、设计衔接等关系处理，各环节的纰漏与疏忽将可能造成时间与资金成本的急剧上升，甚至整个景区建设的功亏一篑。

　　1、从大处着眼、小处着手，梳理规划编制步骤。景区建设经常涉及土地水域、山场林木、地质风貌、文保民俗、居民安置等各项内容，企业应联合当地政府协调相关委办局，先理顺待建或改造景区所在的区域性规划，以及区域性规划之上的国家级、省市级保护及发展规划。在此基础上，可考虑在景区规划之上以政府相关责任部门为主体拟定过渡性规划，解决强制性规定偏离实际或者滞后性政策无法落实等限制内容，再进行总体规划、详细规划、控制性规划等编制。这能够有效规避评审事项对景区建设项目产生根本性的颠覆，也有助于及时推进内围工程单体建设项目的设计方案落实。企业要充分理解、辨明各项规划间的关系，才能在后续工作中做好规划设计单位与评审专家委员会、政府审批部门之间的衔接者。

　　2、积极用好市场和政府两种资源，协同提升运营和行政两种效率。这主要体现在：

　　　　（1）“简政放权”是改革的先手棋、牛鼻子，是让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用的重要突破口、切入点。旅游景区建设会涉及到产业发展、土地利用、城乡规划、基础设施、新村建设和就业安置等综合性布局，有效的市场行为更需要依据景区项目大小，启动建设前由政府厘定选取省、市、县级专题协调会议，明确服务平台、优化服务方式、精简审批环节、鼓励先行先试，持续扩大改革试点与成效、创新事中事后监管与措施。提供这样的协调创新机制，使相关部门对贯彻落实确定事项的态度是坚决的、思路是清楚的、进度也是符合要求的。

　　　　（2）由具体落实简政放权职能的地方两级政府，吸纳开发企业联合组成景区建设非常设机构，该非常设机构首先面对的将是土地相关问题。随着国家全面深化改革的推进，允许符合条件的存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，与国有建设用地使用权同等入市、同权同价等政策设想的落地，将极大提高景区建设的进程与效率。对于景区建设用地，协调最基层、处在居民工作一线的乡镇政府或街道办事处为土地一级开发主体，对景区建设区域进行征地拆迁、安置补偿、市政配套，由同级别的国土资源土地储备部门对接乡镇或街道进行土地收储，以符合并完善城乡整体规划，保障土地开发进度；按照市场化原则，开发企业应实质配合土地储备部门的土地一级开发工作，并过渡为土地二级开发的主体，以招拍挂等方式竞得国有建设用地使用权，达到政府支出成本和企业开发时间成本双向降低，最大限度地提高市场运营效率。对于租赁的山林土地与水域等，由乡镇政府面向村民集体实施承包经营权转让和补偿机制，开发企业归口对接乡镇政府，以协议约定的方式依法合规地使用与履约，能够较好地达到景区顺利建设、后续独立运营和村民集体的权益维护等效果呈现。

　　　　（3）适时建立景区管理委员会，作为简政放权后的地方政府派出机构，由其所辖委办局有关领导成员组成，行使景区建设区域内的行政管理职能；对于景区内暂时不能过渡的资产或者相关问题予以承接，给企业的景区开发建设预留空间、争取效率。通过扁平化的运营机制对全面深化改革政策“既取势，又取实”，抓决策和改革举措的落地见效，实质推进精简审批与建设过程中需要协调的水电引入、土地平整、消防安全、劳务用工、环境治理等事项，以及道路、通讯、邮政、燃气等开通工作，有力保障景区运营后的治安管理、工商行政、卫生执法、旅游管理、风貌利用、支持政策等内容，确保景区内外环境协调统一，景观资源有效保护，景区运营机制长新。

　　　　（4）新常态下，旅游业在国民经济和社会发展中的重要战略地位更加凸显，综合性强、关联度大、产业链长，旅游景区建设对扩就业、增收入、促进经济增长和改善生态环境的意义重大。国家战略实施的“混合所有制改革、一路一带、区域经济一体化、长江经济带”等专项建设，对景区建设将产生极大的促进作用，扩大性支持政策也更加可期。中央与地方的产业支持政策对景区开发所涉及的基础设施建设、综合服务业创新、新农村建设、扶贫开发、节能减排、宣传推广、文化保护、生态修复、科技运用、交通客运、旅游商品、人才培养等，给予补贴奖励、贷款贴息、担保代偿或税收减免等多途径支持，发挥了显著拉动作用，极大地撬动了景区开发的市场化投入。政府辅之以的支持政策绩效评价或考核制度，又能够对景区建设行为起到资源整体开发引导、生态保护健康实施、企业建设风险释放等多重作用。支持政策的有效运用，有助于开发企业资信的增加，对景区多途径利用银行、信托等金融机构融资与其他质押、抵押性融资，使用资产证券化、旅游产业基金与引入投资者进行股权融资，都创造了有利的尽职调查条件。